城市生活垃圾分类回收法律制度的现状与完善

作者：陈冬辉

摘要

随着国民经济的快速发展，城市环境污染问题日益严重，急速增长的城市生活垃圾，已成为制约城市发展的主要因素。垃圾处理作为环境保护的重要内容和事关民生的社会事业，直接反映一个城市的建设和管理水平。但就目前而言，城市生活垃圾分类回收的实施还面临着不少难点，本文主要从城市生活垃圾分类回收的现状出发，探寻相关法律制度的不足并提出完善方案。

关键词：城市生活垃圾；分类回收；法律制度的现状；完善

随着我国城镇化脚步的不断加快，伴随着高效益、高收入的生活水平而来的，是以5% ～ 8%的年递增率不断增长的城市生活垃圾。许多城市因此而陷入了“垃圾围城”的窘境，实行生活垃圾分类回收不仅关乎到“垃圾围城”问题的解决，更关乎到城市万千居民，以及关乎到整个城市的健康发展。

一、城市生活垃圾概念

所谓城市生活垃圾，是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。

城市生活垃圾主要包括居民生活垃圾、集团垃圾和街道保洁垃圾三大类。居民生活垃圾在城市生活垃圾中量最大，成分也最为复杂，因此，本文重点研究城市居民生活垃圾。

二、法律制度的现状

我国对于生活垃圾进行系统地规制始于上个世纪90年代。早在1996年4月1日，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称“固废法”）第一次施行，就已经将“城市生活垃圾污染环境的防治”设为单独一节，并提出“城市生活垃圾应当逐步做到分类收集、贮存、运输和处置”， “固废法”对固体废物的防治工作做出了明确的规定，确立资源化、减量化与无害化是垃圾处理的基本原则。

2000年，建设部《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》公布了8个垃圾分类收集试点城市。

2005年4月1日，“固废法”第一次修订案施行，提出城市生活垃圾污染防治工作的主要方向为“提高生活垃圾的利用率和无害化处置率”。

2007年制定实施的《城市生活垃圾管理办法》是第一部专门针对城市生活垃圾分类回收的行政法规。

2011年4月，在国家层面，国务院批转住建部等16部委《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见》：“每个省（区）建成一个以上生活垃圾分类示范城市。50%的设区城市初步实现餐厨垃圾分类收运处理。城市生活垃圾资源化利用比例达到30%，直辖市、省会城市和计划单列市达到50%”， 提出了全民参与分类活动，对此进行科学引导，从源头上控制垃圾产生，做到变废为宝。这是继2000年建设部颁布8个垃圾分类试点城市后，国家层面再次对垃圾分类有了明确的要求和目标，也是在全国范围内开展垃圾分类试点的标志。

2014年修订《环境保护法》明确要求地方各级政府应当积极组织公民参与对废弃物的回收处置。如在第四章的“防治环境污染和其他公害”中，专门规定必须防治包括城市垃圾在内的污染物，防止其对环境的污染和公众健康的损害，是城市生活垃圾管理及污染防治等其他立法的基础。

2017年3月，国务院办公厅转发国家发改委、住建部《生活垃圾分类制度实施方案》要求46个重点城市到2020年底生活垃圾回收利用率达到35%（不包括焚烧和填埋）；提出政府积极动员，要求各地加强生活垃圾分类配套体系建设，引导居民自觉、科学地开展生活垃圾分类，倡导垃圾分类人人有责的环保理念，形成因地制宜、可不断推广的处理模式，将垃圾分类作为绿色发展的具体实践，不断提高城市管理，为市民提供优良的居住环境。

同年国家国管局卫计委办公厅、中央军委后勤保障部、教育部办公厅等多部委也发布通知，在本系统内推行垃圾分类工作等。

此外，我国部分省市还根据自身的情况颁布了一系列的地方性法规、规章和法律性文件，例如，深圳市的《深圳市城市垃圾分类收集运输处理实施方案》；广州市的《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》；北京市的《北京市生活垃圾管理条例》；西宁市的《生活垃圾分类管理办法》等等。这些地方性法规、规章都根据地方突出的城市生活垃圾分类回收问题作出相关规定，如细化了垃圾分类的具体规定，明确相关管理责任，对垃圾管理进行宣传教育等。

2020年4月，“固废法”第二次修订完成，于当年9月1日起施行，将“国家推行生活垃圾分类制度”写入总则，“生活垃圾”成为专门一章。2020年中央深改委审议通过的，由住建部等12个部委共同发出《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》（简称“若干意见”）肯定了垃圾分类为满足人民群众对美好生活的需要、构建基层社会治理新格局；要求到2025年，“基本建立配套完善的生活垃圾分类法律法规制度体系；地级及以上城市因地制宜基本建立生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统，居民普遍形成生活垃圾分类习惯；全国城市生活垃圾回收利用率达到35%以上” 。

三、法律适用中产生的问题

（一）相关法律法规不健全

现如今，我国的城市生活垃圾分类回收法律制度在初步实施阶段面临一些挑战，可以说还不完全健全。面对规制城市生活垃圾处理问题，尚未形成较为完善的垃圾分类法律体系，立法规则过于原则化，具体实施地可操作性也较弱。

在我国，关于垃圾回收处理效力层级高的法律有《环境保护法》《固体废物污染防治法》和《循环经济促进法》，但三部法律都仅仅规定了原则性条款，无配套具体条例。如在《固体废物污染环境防治法》中简明地提出了垃圾应当合理分类，但是具体的分类标准及分类的后续工作应当如何处理并没有做出说明。而且城市生活垃圾问题既没有法律、行政法规位阶的全国性专门立法予以调整，在地方法规和规章中也缺乏各类行之有效的实施细则和配套规定。

（二）立法缺乏奖惩机制和责任机制

我国城市垃圾分类如今呈现以一种疲软的状态，这是由于，一方面现有的城市生活垃圾奖惩制度规定简单，惩罚力度较小，并不能让人引以为戒；另一方面，我国相关立法中鲜有城市生活垃圾分类回收的激励措施，这就无法调动居民进行垃圾分类回收的积极性和主动性。此外，现行立法中涉及违反城市垃圾分类法律法规的法律责任规定较少，仅有的法律责任规定中责任偏轻。

在此种情形下，如果增加一些激励措施，并详细的规定惩戒制度，一定能在城市生活垃圾分类回收上取得明显的效果。

（三）法律法规未落实到位

居民是城市的主人，做好城市生活垃圾分类的根源在于居民，没有城市居民的参与配合，城市生活垃圾分类回收管理无法进行。但是从我国城市居民的垃圾分类的意识现状来看，其分类意识相当薄弱。进一步说，大多数居民存在垃圾分类的意识，但由于法律法规宣传不到位，居民对于垃圾分类知识较为缺乏，这就造成城市垃圾分类难度加大，虽然有详尽的垃圾分类实施细则，但由于宣传力度不够，绝大多数公众并不知道“方案”和“条例”的存在。

因此，大多数居民虽然知道垃圾需要分类，但并不知道该如何分类，从而导致生活垃圾分类的整体效果并不佳。

四、完善的措施

（一）完善相关立法

强制性的法律法规能够为生活垃圾分类处理的顺利实施提供重要的保障。有健全的法律法规的引导，才能确保市民进行垃圾分类回收工作的有效展开。如果缺乏法律法规的指导，可能会出现滥用资源，污染环境，公众的积极性受挫等情况。

因此，国家应尽快健全生活垃圾分类相关法律法规，出台具有较强可操作性的垃圾分类管理相关法律法规及严格的执法监督制度等“硬性”对策，对生活垃圾强制分类的流程及监管措施进行细化，是约束城市居民生活垃圾分类处理行为的重要途径。

明确垃圾分类法律上的具体标准。针对我国居民不了解垃圾的类别，有必要在立法层面确立详细的分类标准。立法需因地制宜，先考虑各地区居民生活水平、垃圾产生量、土地空间等，确立不同城市执行城市生活垃圾分类政策的标准，待居民垃圾分类意识提高后再通行全国统一标准，这样才能使民众逐步熟悉和操作。

同时，法律应明确处罚的对象，垃圾生产者、制造者以及生活垃圾的居民，都应根据具体事实，适当依法进行规定处罚，因此，国家有必要对不同主体在垃圾分类过程中应当承担的法律责任做出详尽的规定，情节严重的可追究其刑事责任。

（二）遵循宽严相济的处罚原则

以日本为例，对于违反生活垃圾分类规定的相关处罚措施在日本相关法律中是非常严格的，甚至还专门创设了非法投弃目的罪、非法投弃未遂罪这两个罪名来对违规投弃生活垃圾人员的相关责任进行严格的追究。虽然国情不同，但是这些先进做法和成熟经验都是值得我们参考借鉴的。

同样的，在我国，针对违规违法等行为设立相应的处罚机制，如罚款、责令整改、公开通报等手段也是必要的，我们要加强对违规行为的监督和执法，这样才可以提高垃圾分类回收法规的可操作性和执行效果，确保法规的有效落实。

但是，我们也不应一味地严格处罚，处罚应遵循宽严相济原则。鉴于我国相关立法尚未明确混投垃圾处罚标准，各地处罚标准差异性明显，应遵循宽严相济处罚原则，要坚持以教育引导为目的，着重处罚绝不更正者。混投垃圾行为属行政处罚范畴，对个人处罚应体现谦抑性，将重点处罚对象落实在企业以及承担垃圾分类责任主体身上，若对个人处罚过于严厉，超出公众心理预期，反而影响处罚的实效性。因而目前看来，宽严相济的处罚原则是最符合我国现有的国情。

因此，除去惩罚制度的建立以外，我们仍需要建立垃圾分类回收的奖励机制，激励居民、单位和组织积极参与垃圾分类回收工作。例如，我们可以通过设立奖金、荣誉称号、减免费用等方式给予表彰和奖励，以鼓励居民和单位履行垃圾分类回收义务，从而完善我们宽严相济的处罚原则。

需要强调的是，奖惩机制和责任机制的设计和实施需要综合考虑各方的意见和建议，并与相关部门密切合作。随着垃圾分类回收工作的深入推进，逐步完善相应的法律制度和配套政策是非常必要的，以促进公众对垃圾分类的重视和积极参与。

（三）明确责任机制，做好法制宣传

在我国，生活垃圾分类必须提升公众的环保意识，发动公众的群体力量。居民参与到城市生活垃圾循环处置过程中，是城市生活垃圾循环处置的基础，也是对自己生活环境改善迈出的第一步。

首先，我们需要明确相关责任主体的义务和责任，包括政府、企事业单位和居民等各个环节。政府应负责制定政策、规范和相应的措施，提供设施和设备，推动垃圾分类回收并监督垃圾分类回收工作的落实；企事业单位应当配合履行垃圾分类回收义务，并为员工提供必要的培训和指导；而居民更应当积极参与垃圾分类回收，按照要求主动参与到垃圾分类回收中，按照规定进行垃圾分类和投放。

其次，我们应当建立有效的监督机制，确保各个责任主体履行垃圾分类回收义务。相关部门可以加强对垃圾分类回收工作的监督和检查，该项活动甚至可以分散到各个小区中，定期组织专项行动并开展不定期的检查和评估活动，对履行不力的责任主体进行教育、纠正甚至追责。

再者，为了增强群众的环保意识，我们可以通过多种渠道和方式加强垃圾分类回收法律制度的宣传。政府可以利用媒体、网络、社区等平台，广泛宣传垃圾分类回收法律制度，普及垃圾分类知识和操作技巧。比如，要求商家在相应的物品上标明垃圾类型标志，便于后续分类回收；印发《环境保护税法》手册，教给大家如何识别垃圾，正确进行垃圾处理；利用多媒体手段制作公益广告，加大宣传环保的力度。只有真正唤起大家保护环境的意识，聚集群众的力量，才能达到减少污染、保护环境的目的。与此同时，还可以开展宣传活动，如讲座、展览、公益广告等，提升公众对垃圾分类的认识和理解。

最后，在法律制度中建立明确的奖惩机制，对履行垃圾分类回收义务的责任主体给予奖励和表彰，对违反法规的行为进行处罚和惩戒。这样可以促使责任主体更加主动地履行垃圾分类回收义务。为了帮助居民和单位更好地理解和遵守垃圾分类回收法律制度，我们还可以提供法律援助服务。设立咨询热线或者专门的法律咨询站点，为居民和单位提供咨询和解答相关法律问题的服务。

通过明确责任机制和做好法制宣传，可以增强公众对垃圾分类回收法律制度的认知和理解，提升行动意识和参与度，进一步推动垃圾分类回收工作的有效实施。

五、结语

城市生活垃圾分类回收问题关乎我们每一个人的生活质量。我们要遵循着循环经济的发展思想，依照对城市生活垃圾处置有指导意义的强制性与经济激励相结合的原则、鼓励科技创新、政府主导、企业实施、公众参与相结合原则等合理进行垃圾分类回收，对城市垃圾进行循环处理，从源头实现减量化。同时，要加大对居民的法律知识普及力度，让城市生活垃圾分类慢慢深入居民生活并得到居民认可，从而更好的建设美丽清洁的城市。

【参考文献】

1.马俊秀.论城市生活垃圾分类回收的法律制度[J].佳木斯职业学院学报，2019（01）：76-77。

2.陈凯.城市生活垃圾分类难点及对策[J].环境与发展，2019，31（10）：32+35。